解读《“十三五”旅游业发展规划》

会签部门达到15个

据国家旅游局相关负责人介绍，规划制定过程中，国家旅游局积极会同发改委、财政、国土、环保、交通、农业、扶贫等部门开展规划编制工作，正式征求了党中央、全国人？、国务院54个部门的意见，并会签了15个部门。

国务院和地方政府统一发布

据了解，在《“十三五”旅游业发展规划》出台前，全国旅游业发展规划均由国家旅游局进行发布，地方的旅游业五年发展规划由各地旅游主管部门统一发布。此次《“十三五”旅游业发展规划》不仅在名称上有所变更（“十二五”时期为《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》），发布单位也由国家旅游局上升到国务院。

此外，接下来，各地对于地方旅游业未来5年发展规划的发布，也将统一由地方的省（直辖市、自治区）人民政府发布。

多部委统一执行

随着《“十三五”旅游业发展规划》的正式发布，规划的编制成员单位以及规划中所涉及到的相关领域主管部门也将共同参与规划的执行。由此可见，不仅之前通过国务院旅游工作部际联系会议制度确立的一系列政策将在未来的《“十三五”旅游业发展规划》中得以体现，部门协作的效率以及成果或将在此次规划发布后进入新的阶段。

对于《“十三五”旅游业发展规划》首次纳入国家重点规划背后的深层意义，北京联合大学旅游学院教授李柏文在接受劲旅网采访时表示，以往的旅游业五年发展规划，通常是由旅游主管部门规划、编制、发布和执行。

此次发布的《“十三五”旅游业发展规划》从单一的部门进行调研、规划、编制到国务院多个职能部门参与，从旅游主管部门发布上升为国务院和地方政府统一发布，从旅游主管部门执行到形成跨部门、跨区域的联合执行机制，无疑将对未来5年我国旅游业的转型升级和提质增效产生深刻的影响。

“1+3”旅游管理体制或将实现全覆盖

今年2月，国家旅游局正式启动全域旅游示范区创建工作，明确提出开展全域旅游示范区创建工作，要求各地适应现代旅游综合产业、综合执法要求，加快旅游业管理体制和执法机制改革创新，鼓励有条件的创建单位率先推广设立综合性旅游管理机构和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。

实际上，从今年一月起，仅以省级行政区域划分，全国共有包括宁夏回族自治区、湖北省、黑龙江省、河北省、辽宁省等13个省份实现了“局改委”，由过去的省政府直属机构调整为政府组成部门。随着全国“局改委”的省区市已经超过半壁江山，“1+3”的旅游管理体制实现全覆盖似乎也是指日可待。

就在上个月，山东省14个地市，借全国工业旅游创新大会在青岛举办的东风，举行了集中揭牌仪式。山东省政府相关负责人表示，在今年年底前，山东省内17个地市将全部实现旅游局到旅游委的转变。由此，也将今年以来在全国范围内开展的如火如荼的“1+3”旅游管理体制改革推向了高潮。

国家旅游局副局长李世宏曾表示，“局改委”不是简单的换个位置，而是需要切实构建起旅游巡回法庭、旅游警察、旅游工商在内的“1+3”综合型旅游市场监管创新体系，并且在党政统筹等方面为全域旅游提供好相应的保障机制。

“1+3”旅游管理体制改革创新的核心在于“1”，而所谓的“1”，即为建立综合协调性强的旅游管理机构。要建立起这样的旅游管理机构，从过去的省（市）政府直属机构（旅游局）向省（市)政府组成部门（旅游委）的转变无疑是最为现实有效的路径之一。

旅游发展不再各自为营

在今年9月，国家发改委和国家旅游局日前联合发布《全国生态旅游发展规划（2016—2025年）》的基础上，《“十三五”旅游业发展规划》进一步提出要做强跨区域旅游城市群，优化空间布局，构筑新型旅游功能区。

这也意味着，未来5年，我国将基本形成包括京津冀旅游城市群、长三角旅游城市群在内的5大跨区域旅游城市群；以香格里拉民族文化旅游区、太行山生态文化旅游区为代表的20个特色功能旅游区；10条国家精品旅游带、25条国家生态风景道、8个特色旅游目的地。这样一种旅游空间分布格局。

国家发改委城市中心学术委秘书长冯奎在接受劲旅网采访时表示，在全域旅游的背景下，构筑新型旅游功能区对于特色小镇发展也有重要意义。在新型旅游功能区的创建中，整个区域的旅游投入成本得到分解。交通、通讯条件的改善，极大地提升了大城市周边中小城市、特色小镇的便利性、舒适性。这些地方工作环境的改变，有利于吸引更多创意人群的集中与集聚。

进入“十三五”时期，随着生态旅游协作区以及跨省精品生态旅游线路的建立，各地的旅游业发展将打破行政区域的壁垒，整合各地的优势资源，形成区域发展的合力。

“一带一路”沿线城市迎来新机遇

随着国家“一带一路”战略的持续推进，“一带一路 旅游先行”也逐渐成为旅游行业内的一个共识。国务院参事室参事王辉耀在去年出席第12届中国旅游发展“北京对话·宁波峰会”时指出，发展一带一路，降低人员流动的壁垒是关键问题，目前中国公民出去的手续非常繁琐，简化流程和手续，加强人员流动是非常必要的。

随着亚太以及欧美地区多个国家相继简化对华签证政策，吸引了大批中国公民赴海外旅游消费，国内有关部门也积极推行72小时过境免签和境外旅客购物离境退税等政策，为国外游客提供更加宽松的旅游和消费环境。财政部去年年初发布了《关于实施境外旅客购物离境退税政策的公告》，决定在全国符合条件的地区实施境外旅客购物离境退税政策。北京、上海成为首批实施境外游客购物离境退税的两个地区。

今年以来，成都、沈阳、广东等省市接连获批离境退税政策城市。在离境退税政策城市的增量不断提升的同时，存量市场也是捷报频传。根据北京海关今年7月发布的小时，北京市启动境外旅客购物离境退税政策试点1周年来，共B理离境退税海关验核业务1952票，验核购物商品总金额6655万元。存量市场的这些数据这无疑也将为国家释放更多过境免签和离境退税的口岸提供了现实依据。

劲旅解读：随着“一带一路”的深入开展，以及国内旅游环境的持续改善，入境游客的增多必然促使更多“一带一路”沿线城市开放过境免签和境外游客购物离境的政策，以及延长过境免签的时间，为境外游客营造更加舒适的旅游和消费的空间。

新兴旅游业态成为投资热点

随着全域旅游的深度开展，旅游业作为第三产业的重要组成部分，也逐渐向第一和第二产业进行渗透。今年以来，国家旅游局联合多部委发布的产业政策中，至少2次涉及第一产业，并专门召开全国工业旅游创新大会、加快编制《全国工业旅游发展纲要（2016-2020）》以助推工业旅游创新发展。

根据《“十三五”旅游业发展规划》发布的数据显示，到2020年我国旅游投资规模将达到2万亿元，年均增速达到14.65%。此外，在2016年中国旅游产业投融资促进大会上发布的《2015年全国旅游业投资报告》中提到，乡村旅游、工业旅游、海洋旅游、低空旅游、体育旅游等新兴旅游业态在2015年的投资增长迅速，增幅均超过50%。其中，邮轮游艇和森林旅游的增幅最大，较2014年同期分别增长142.7%和103.6%。

《2015年全国旅游业投资报告》显示，目前体育旅游正以年均14%的增速成为全球旅游市场中增长率最快的旅游业态。为了抓住体育旅游的快速增长期，就在《“十三五”旅游业发展规划》正式发布的前一个星期，国家旅游局联合国家体育总局共同印发《关于大力发展体育旅游的指导意见》，提出到2020年，在全国建成100个具有重要影响力的体育旅游目的地，建成100家国家级体育旅游示范基地，打造100条体育旅游精品线路等“5个100”的目标。这也将进一步激发资本市场进军“体育旅游”这一新兴业态的活力。

旅游业态向第一和第二产业的延伸不仅实现了旅游投资在三大产业结构的全覆盖，由此延伸出来的新业态也成为旅游市场的又一片蓝海。

供给侧改革激活存量市场潜能

国家发改委联合国家旅游局在12月初发布的《关于实施旅游休闲重大工程的通知》（以下简称“《通知》”）中将未来5年，重点引导企业开展的项目建设划分为8个领域，此前劲旅网也曾对此进行过解读和分析。

在重点引导企业开展的8个重点领域项目建设中，除自驾车房车旅游、邮轮游艇旅游、温泉旅游、滑雪旅游、体育旅游、森林旅游、海洋旅游、研学旅行、健康旅游、旅游小城镇、城镇特色旅游街区、旅游演艺、国际特色旅游目的地、环城游憩带等休闲度假产品配套设施建设项目外，还提出了重点景区建设工程、旅游公共服务保障工程等一系列政策措施，引导企业对与旅游行业的存量市场加以优化和改良。

为缓解旅游供给的结构性矛盾，国家发改委和国家旅游局还提出，到2020年打造1000家新的自然生态环境良好、文化科普教育功能完善、在国内外具有较高吸引力的精品景区。

除了释放旅游市场新的产品供给，从去年年初开始，国家旅游局通过下发《景区最大承载量核定导则》、实行严格的A级景区动态管理机制，并联合国家发改委联合发布《关于开展景区门票价格专项整治工作的通知》等一系列对景区的存量市场进行了一次大清理。不仅遏制住了A级景区门票过快上涨、服务质量和水平下滑严重等问题，同时也为接下来新增的1000家精品景区树立了标杆、提供了参考。

对于未来旅游业如何推进供给侧改革，世界旅游城市联合会专家委员会主任魏小安指出，推进旅游供给侧改革主要应从两方面着手，一是补短板，二是降成本。在“补短板”方面，需要在环境治理、旅游产品的升级、新兴领域的开发上做文章。在“降成本”方面，要让投资有回报、企业有利润、员工有工资、政府有税收、地方有劳动。此外，最重要的还要发挥实体经济的实体作用。

旅企加速迈入集团化时代

《“十三五”旅游业发展规划》中提出，依托有竞争力的旅游骨干企业，通过强强联合、跨地区兼并重组、境外并购和投资合作及发行上市等途径，促进规模化、品牌化、网络化经营，形成一批大型旅游企业集团。不仅如此，《“十三五”旅游业发展规划》还特别强调了在“构建新型住宿业”和“优化旅行社业”的“集团化”发展概念。

值得一提的是，2016年年内发生的两大旅游企业整合并购事件，均发生在旅行社和住宿业。

作为两家传统旅行社的巨头，中国港中旅集团与中国国旅集团的合并，无疑是盘点年内旅游大事件必不可少的话题。

8月3日，中国港中旅集团公司与中国国旅集团有限公司在京召开重组大会，中国旅游集团公司正式挂牌。重组后的中国旅游集团公司 ，旗下拥有中国国旅、香港中旅、中国免税、维景酒店、世界之窗、绵绣中华、中旅银行、海泉湾、芒果网等一批业内知名品牌。最新消息显示，战略重组后，中国旅游集团资产总额已将近1500亿元，销售额超过1000亿元。

除旅行社行业外，今年2月，锦江股份对外宣布收购铂涛集团一事已完成交割，交易标的公司价值超过100亿元人民币。这也预示着锦江、卢浮、铂涛三者强强联合后，已跻身国内最大酒店集团。此外，在2015年锦江股份还并购了欧洲第二大酒店集团法国卢浮酒店集团。截至今年9月30日，公司旗下覆盖高中低酒店领域的酒店品牌多达19个。

尽管所处领域不同，但是上述在旅行社和酒店领域的两大兼并整合均离不开国家或地方国资委的操刀。随着国企改革的深入推进，中国最大旅游央企和最大酒店集团的成立无疑对于未来5年中国旅游企业的发展具有风向标式的意义。在《关于实施旅游休闲重大工程的通知》中明确指出，到2020年，我国将形成100家左右具有国际一流水平的龙头型、创新型的综合旅游企业集团和旅游服务品牌。

在前不久中国旅游研究院与中国旅游协会公布的2016年中国旅游集团20强名单中，以旅行社和酒店为经营主体的旅游企业达到1半以上。加强培育住宿业和旅行社行业的集团化企业无疑为接下来中国旅游企业加速进军国际市场做好铺垫。 

双管齐下提高旅企违法成本

近年来，随着国家旅游局联合相关委办局加大对旅游市场秩序的整治力度，A级景区“摘牌”、星级饭店“摘星”、大中型旅行社屡遭点名批评和限期整改逐渐成为旅游企业面临的一大“新常态”。在通过行政主管部门的外力加强行业秩序规范的同时，在国家旅游局的倡导下，一大批旅游企业也通过自愿承诺诚信经营，形成了一股旅行社加强行业自律的新风气。

去年10月，国家旅游局公布了首批全国旅游经营服务不良信息名单，涉及10家旅游企业和7名从业人员。这也是在A级景区和星级酒店动态退出机制建立起来后，国家旅游局通过《旅游经营服务不良信息管理办法(试行)》获得了又一项整顿旅游市场秩序的利器。与动态退出机制加大对景区和酒店等旅游企业（单位）的约束力度不同，《旅游经营服务不良信息管理办法(试行)》的出台更侧重于对旅行社以及旅行社经营者和从业者的约束和处罚。

此外，今年11月，首批668家旅游企业与各地旅游协会自愿签订《旅行社诚信经营承诺书》，主动向社会承诺，如出现“不合理低价游”等问题，愿接受监管部门“顶格处罚”，对游客“损一赔二”。12月23日，5225家自愿承诺诚信经营的旅行社通过网络直播的形式再次向社会公布。至此全国已有超过1/4的旅行社向社会承诺诚信经营。

值得一提的是，在首批668家旅行社作出诚信经营承诺不到两个星期，云南迪庆的卡瓦格博国际旅行社就因使用虚假宣传、擅自变更旅游项目等原因，再次被拉入“黑名单”。有业内人士指出，尽管“旅游经营服务黑名单”的曝光作用对不法旅行社和个人起到了一定的震慑，但是由于曝光造成的违法成本相对低廉，未来仍需追加一些必要的惩罚措施，使得登上“黑名单”的旅行社和个人一经曝光，处处受限。

在景区和星级酒店相继建立了动态退出机制后，“十三五”时期，旅行社的退出机制和动态调整也将得以实现。《“十三五”旅游业发展规划》明确提出，将完善旅行社监管服务平台，实现行政审批公开、透明、可追溯、健全旅行社退出机制，实现动态调整。此外，多方呼吁的旅游失信行为记录和不文明行为记录与全国信用信息共享平台共享将在“十三五”时期得以实现。

导游群体获得全面保障

对于旅游行业的诸多从业人员来说，“导游”无疑是2016年最受关注的群体之一。在2016年全国旅游工作会议上,国家旅游局局长李金早明确指出,要深化导游管理体制改革。从行政化、非流动、封闭式管理向市场化、自由化、法制化管理转变。

今年8月，《国家旅游局关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》（以下简称：《意见》）正式出台。《意见》提出了包括改革准入培训注册制度、改革导游执业制度、健全导游保险保障体系、健全事中事后监管机制、健全导游协会组织、创新导游激励机制在内的六大改革措施。

此外，在去年推行导游薪酬制以及导游“小费”合法化后，今年4月，国家旅游局与交通运输部联合下发《关于进一步规范导游专座等有关事宜的通知》，进一步保障导游的人身安全。

“十三五”时期，导游的权益将通过制度体系的建设得以强化和保障。包括导游社会化评价与监督体系、导游保险保障体系、导游品牌制度、导游等级评定制度的落地，将使导游获得更加体面的工作和有尊严的服务得以实现。

“惩恶扬善”让文明旅游成为社会新风

随着我国旅游业的供给侧改革逐渐向前推进，旅游产品、旅游服务、旅游市场秩序在不断改善以满足游客需求的同时，游客的文明出游行为也受到广泛的关注，尤其是我国出境游人口逐渐增多的情况下，游客的形象也是国家形象的重要展示窗口。在此基础上，普及正确的消费观念和意识，从需求方面遏制“不合理低价游”市场，无疑是“十三五”期间，旅游业的一个重大课题。

据了解，目前，国家旅游局已经连续两年举办“中国好游客 中国好导游”的评选活动，向社会传播文明旅游的正能量。此外，随着《游客不文明行为记录管理暂行办法》的出台，截止今年4月，已有17名游客被列入“黑名单”并向社会公示。

在今年8月，国家旅游局公布的《旅行社条例（修订草案送审稿）》中，进一步明确，游客在出游过程中发生的不文明行为一经记录，将向公安、海关、检验检疫、边检、交通、金融等部门和机构、行业组织及有关经营者通报。有关部门和机构、行业组织、经营者可以根据职责权限在征信系统中记录，以及采取在一定期限内限制出境旅游、边境旅游、参加团队旅游、乘坐航班等惩戒措施。这也意味着游客一旦发生不文明行为，将付出更高的代价。

“惩恶扬善”的管理办法让旅游消费者在享受不断丰富的旅游产品和体验的同时，意识到文明出游不仅仅是一句宣传口号，更是关乎自身甚至是国家形象的重要行动。

借力乡村旅游 更有尊严的脱贫致富

随着我国旅游业正逐渐从观光体验游向休闲度假游转变，在此基础上，乡村旅游不仅成为休闲度假旅游中的一大新兴业态，同时也成为旅游扶贫的一个重要抓手。数据显示，2015年，全国乡村旅游接待游客超过20亿人次，实现旅游收入过万亿元，带动超过7000万农民受益。

在今年8月召开的第二届全国乡村旅游与旅游扶贫工作推进大会上，首批280个全国旅游扶贫示范项目正式公布。国家旅游局局长李金早表示，首批280个旅游扶贫项目共带动5244家建档立卡贫困户通过参与乡村旅游实现脱贫。在这一过程中，“景区带村”、“能人带户”、“公司（合作社）+农户”等成为旅游扶贫新模式。

与其他领域的扶贫方式不同，旅游扶贫也是一种有尊严的扶贫。李金早指出，旅游扶贫可以把“扶贫”和“扶志”有效地结合起来。贫困人群、贫困家庭用自身的辛勤劳动向游客提供旅游服务，或将自家的房屋、土地、农副土特产品等向游客出租出售，依法取得收益，公平获得报酬，而不是简单地靠政府的转移支付、靠他人的慈善和社会救助，这是一种平等的、有尊严的脱贫方式。

《“十三五”旅游业发展规划》中对于乡村旅游扶贫工程着墨颇多。除提出到2020年，完成50万户贫困户“改厨、改厕、改客房、整理院落”的“三整一改”工程外，实施旅游扶贫电商行动、开展万企万村帮扶行动、实施金融支持旅游扶贫行动等相关措施也将配套实施。这也说明，国家旅游局不仅要借助乡村旅游实现精准扶贫，还要让贫困地区的居民有尊严的享受政策红利。